Dirittosuweb a cura dell'Avv. Giustino Sisto

Informatizzazione della rete unitaria della pubblica amministrazione. La validità degli atti e dei documenti redatti in forma digitale. il valore della firma digitale. (prima parte)

La proiezione nell’era digitale dell’intera realtà socio-economica ha avviato un processo di trasformazione destinato a cambiare profondamente l’organizzazione della società nel suo complesso. La sinergia derivante dalla confluenza dell’utilizzo dello strumento informatico e delle reti (1) ha consentito di realizzare, in tempi vertiginosamente rapidi, nuovi prodotti e servizi destinati a cambiare i rapporti interpersonali e le abitudini dei singoli. Si tratta di attività che coinvolgono non solo le imprese, ma anche organismi pubblici e l’individuo in genere con ciò evidenziando la complessità dei problemi che si vanno delineando. La corsa all’informatizzazione, ha accelerato i tempi della ricerca e dell’analisi del fenomeno, costringendo, da un lato gli operatori pubblici e privati ad ingenti investimenti nel settore, e dall’altro pressando il legislatore al fine di delineare un sistema normativo capace, se non di disciplinare in maniera puntuale, quanto meno di contenere le connesse e complesse questioni giuridiche, economiche, fiscali e tecniche.
Se questo è in poche battute il quadro d’insieme è evidente che il ruolo delle istituzioni è quello di provvedere ad uno sviluppo armonico del fenomeno che sia in linea con gli obiettivi della Comunità Europea.
Su queste premesse in Italia ci si è mossi su due binari paralleli: promuovere e realizzare progetti di informatizzazione in aree applicative ritenute prioritarie, in cui la Pubblica Amministrazione è attore di primo piano, ed esaminare i risvolti che l’informatizzazione ha determinato nel modo di procedere alla contrattazione tra privati. Orbene l’economia della presente indagine non consente di trattare in maniera esaustiva temi che per la loro complessità necessiterebbero di ulteriori approfondimenti, tuttavia cercheremo di focalizzare l’attenzione sui passaggi più significativi.

I progetti intersettoriali. Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione

Innanzitutto va detto che il processo di informatizzazione ha coinvolto l’intero settore delle reti civiche. L’obiettivo di ogni rete è quello di creare una relazione tra soggetti fisicamente distanti e consentire, attraverso l’utilizzo della stessa, una migliore collaborazione fra gli operatori e conseguentemente la realizzazione di una maggiore efficienza sul piano delle interconnessioni tra i diversi utenti. Nello spirito della 241 del 1990 che già da diversi anni, mira ad obiettivi di garanzia di una maggiore efficienza, economicità e trasparenza dell’azione della Pubblica Amministrazione, si pone il processo di informatizzazione che contribuisce non poco allo snellimento delle procedure nelle varie sedi e crea una struttura in grado di agevolare la collaborazione tra gli uffici, rendendo più spedita l’intera azione della P.A. (3).
Si tratta, di un processo di trasformazione che certamente sul piano pratico si traduce in una notevole razionalizzazione della spesa pubblica, a riguardo della quale possiamo dire che, nonostante i costi per i supporti hardware e software, per l’alfabetizzazione informatica dei dipendenti e quant’altro, necessari per poter procedere alla completa informatizzazione, nonostante questo dicevamo il risparmio di spesa è notevole, soprattutto se lo si considera oltre che in termini di costi, anche in termini di tempi e certamente in termini di efficienza. In questa logica l’istituzione dell’A.I.P.A. (2)(Autorità Informatica della Pubblica Amministrazione) nel 1993, è stata certamente vincente, l’Autorità al momento della sua costituzione ha riconosciuto senza indugio di dover procedere ad un rinnovamento profondo dei sistemi informativi della P.A ed ha promosso un ampio progetto intesettoriale, in attuazione del quale nel 1999 è divenuta realtà la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione; questa oggi collega 3.000 sedi sul territorio nazionale, delle 5300 previste dal progetto, corrispondenti circa al 90% delle sedi della pubblica amministrazione centrale (4)
In particolare il progetto si articola in tre aree di intervento:
- trasporto inteso come possibilità di trasmettere sulla rete messaggi in modo affidabile (5);
- interoperabilità, ovvero disponibilità di funzioni di adattamento e conversione che rendono possibile lo scambio di dati, file, posta elettronica tra sistemi non omogenei;
- cooperazione applicativa, cioè capacità delle applicazioni di un’amministrazione di fare uso di servizi messi a disposizione dalle altre.
L’approccio architetturale della RUPA è basato sull’autonomia dei soggetti che vi partecipano e su di una struttura di cooperazione facile da realizzare, da usare e gestire, oltre che su servizi standard di interoperabilità. Il suo obiettivo è garantire a qualunque utente, purché debitamente autorizzato e nel pieno rispetto di stringenti requisiti di sicurezza, di accedere alle procedure e ai dati utilizzati dalla propria e dalle altre amministrazioni mediante l’uso di middleware e di meccanismi di virtualizzazione in grado di scavalcare le diverse tecnologie utilizzate localmente.
L’adesione spontanea delle amministrazioni periferiche, consente di sottolineare la qualità dell’intero progetto, e quindi evidenzia l’opportunità e la possibilità di un coordinamento mirato ad uno sviluppo armonico di tutte le realtà nazionali, secondo un disegno strategico unitario. Se infatti, si pensa che la massa di lavoro della P.A. si svolge proprio nelle sedi periferiche si comprende bene che non è possibile realizzare quei progetti di efficienza che si è auspicati fin dagli inizi, senza coinvolgere attivamente anche queste; vi è però una perplessità non trascurabile e cioè che ad oggi, le amministrazioni periferiche e la stessa RUPA hanno interpretato la loro collaborazione più che in termini di decentramento in termini di piena autonomia, in questo senso l’attività delle piccole sedi può portare ad una pericolosa frammentazione della rete, rischiosa sia per gli operatori, sia, e soprattutto, per i cittadini che troverebbero nella disparità dei servizi offerti, l’ennesima forma di disparità di trattamento.
Certo è che il processo di informatizzazione è nato e deve crescere con l’attenzione rivolta verso l’utente finale, non è un caso infatti, che uno dei punti nodali di cui si è dovuto necessariamente tener conto è il fattore sicurezza anche nei termini e nei modi di trasmissione dei dati, specie di quelle informazioni che per i più svariati motivi sono riservate. In particolare si è affrontato il problema, nella circostanza che la RUPA viaggia in maniera autonoma rispetto alle grandi reti (6), e gli accessi sono protetti da procedimenti interni di controllo e validazione.
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NOTE:
1)Prova ne è che la rete Internet ha assunto di fatto, in modo imprevisto ed esplosivo, il ruolo di infrastruttura per la comunicazione mondiale.
2)L’AIPA è stata costituita nel contesto di una normativa tendente a dare maggiore impulso ai processi di riforma istituzionale e amministrativa avviati nell’ultimo decennio. Nel decreto istitutivo d.lg. 39/1993 essa si configura come un organo tecnico, politicamente indipendente, collocato funzionalmente presso la Presidenza del Consiglio, ma direttamente titolare delle funzioni di promozione, coordinamento, pianificazione e controllo dello sviluppo dei sistemi informativi autorizzati dalla P.A.; dunque come un’Autorità indipendente analoga alle altre Autorità di formazione più o meno recente (Consob, Isvap, L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, l’Autorità Garante per la Radio diffusione e d’Editoria). L’attribuzione di tale natura giuridica all’AIPA appare con la lettura e lo spirito delle restanti norme del decreto, funzionale all’esercizio concreto ed autorevole dei compiti ad essa assegnati.
3)L’Autorità si è altresì impegnata anche per la pronta realizzazione di altri progetti intersettoriali, per i quali sono già disponibili significative realizzazioni di cooperazione applicativa così per il fisco telematico, mandato informatico, sistema di interconnessione catasto-comune, patente elettronica, interconnessione anagrafi comunali.
4)Per i dati aggiornati al 16/02/2001 sulle adesioni alla Rete del Centro Tecnico della RUPA vedi infra
5)Per dare un’indicazione dimensionale della struttura materiale che supporta la RUPA, basti considerare che essa conta su circa 250 nodi distribuiti tra capoluoghi di regione e provincia, cui si aggiunge una MAN, una realizzazione di rete urbana basata su 12 nodi ATM su Roma (dovuti alla forte concentrazione di presenze delle amministrazioni). Questa struttura fisica mette a disposizione servizi di accesso che vanno dalla velocità di qualche decina di Kbs al secondo (più precisamente 64 o 128 Kbs) nelle grosse concentrazioni, quali i centri elettronici e i centri di gestione, fino a decine o centinaia di Mbps al secondo (precisamente da 34 a 155 Mbps al secondo).[I dati sono della Riv. AIPA, n.5/2000]
6)La porta di rete è l’unico punto logico di connessione tra le amministrazioni ed il dominio della Rete Unitaria, la quale si compone di una dorsale che veicola il traffico tra le amministrazioni, tra amministrazioni ed enti locali e verso internet o altre reti esterne alla P.A.

Relazione tratta dagli atti del Convegno: Le reti civiche: potenzialità tecniche e profili giuridici tenutosi presso l'Unione degli Industriali della Provincia di Salerno il 9 Aprile 2001

Autore: Marianna Quaranta